De staatssecretaris van Justitie verdedigt deze week in de Tweede Kamer de nieuwe Vreemdelingenwet. Hoofddoel van deze nieuwe wet is het bekorten van de asielprocedure. Een kortere procedure moet er voor zorgen dat over asielverzoeken sneller wordt beslist, dat de verblijfsgerechtigden minder lang in de opvangcentra verblijven en dat de niet-verblijfsgerechtigden sneller kunnen worden uitgezet, met als bijkomend maar niet onbelangrijk effect dat daardoor minder asielzoekers naar Nederland zullen komen en dat een evenwichtigere spreiding van asielzoekers over de West-Europese landen kan worden gerealiseerd. Vanuit beleidsmatig oogpunt een helder en duidelijk streven, waarmee eenieder zou moeten kunnen instemmen. De vraag is echter of de uitvoering van de nieuwe wet tot dit beoogde effect zal leiden. Het antwoord daarop is nee: invoering van de nieuwe Vreemdelingenwet zal de asielprocedure niet bekorten. Integendeel. De achterstanden zullen toenemen, de procedure zal langer duren en de instroom van nieuwe asielverzoekers zal toenemen. Dat komt omdat de procedure in feite wordt verlengd, het wijzigen van de regels gepaard gaat met een toename van de gemiddelde proceduretijd, en een lange procedure garant staat voor een toenemende instroom.

De belangrijkste drijfveer achter de invoering van de nieuwe wet is de constatering dat de huidige procedure te lang duurt en te veel ruimte biedt voor deelprocedures waarin het protesteren tegen eerder genomen beslissingen centraal staat. In de huidige reguliere asielprocedure worden globaal gesproken drie beslissingen genomen: de ambtelijke beslissing in eerste aanleg, de rechterlijke beslissing op het verzoek en de rechterlijke beslissing in beroep. Omdat de overheid de bevoegdheid heeft om afgewezen asielzoekers, uit te zetten, ook al zijn die nog in afwachting van de tweede of derde beslissing, bestaat de mogelijkheid om een dreigende uitzetting te voorkomen door een soort kort geding aan te spannen: de voorlopige voorziening bij de president van de vreemdelingenkamer van de rechtbank. Deze voorlopige voorzieningen kunnen dus na de eerste en de tweede ambtelijke beslissing worden gevraagd. Zodoende bestaat procedurele ruimte voor 5 beslissingen: 2 ambtelijke en 3 rechterlijke. In de nieuwe wet vervalt de ambtelijke bezwaarfase. Tevens vervalt de noodzaak om na een afwijzende beslissing in eerste aanleg een voorlopige voorziening te vragen: het beroep op de rechter mag in Nederland worden afgewacht. Tot zover is dat procedurele tijdwinst. Echter, de nieuwe wet behelst ook een procedurele uitbreiding. Na de rechterlijke beslissing in beroep kan hoger beroep worden aangetekend bij de Raad van State. Die beslissing mag standaard niet worden afgewacht. Tegen een dreigende uitzetting kan echter weer een voorlopige voorziening worden gevraagd. Aldus heeft de nieuwe procedure ruimte voor 4 beslissingen: 1 ambtelijke en 3 rechterlijke.

Dat lijkt korter, maar is het niet. In de nieuwe wet wordt namelijk ook bepaald dat voortaan slechts 2 verschillende vergunningen kunnen worden gegeven: die voor bepaalde en die voor onbepaalde tijd. Elke asielzoeker zal in eerste instantie slechts in aanmerking kunnen komen voor een tijdelijke vergunning en na ommekomst van 3 jaren pas voor een niet-tijdelijke. Dat lijkt simpel en bevorderlijk voor de snelheid van de procedure. Het probleem is echter dat, de asielzoeker die een tijdelijke vergunning heeft na verloop van tijd een aanvraag moet indienen voor het verkrijgen van een niet-tijdelijke vergunning. Dat, betekent dat het ambtelijk apparaat over 3 jaar na invoering van het nieuwe stelsel structureel zal worden geconfronteerd met verzoeken van verblijfsgerechtigden die hun tijdelijke vergunning willen inwisselen voor een niet-tijdelijke. Bij de afwikkeling van dat verzoek kan de volledige procedure weer doorlopen worden: eerst een beslissing in eerste aanleg, geen bezwaarfase, wel een beroep op de rechter, een verzoek om voorlopige voorziening en ten slotte het hoger beroep bij de Raad van State. Aldus levert de nieuwe wet een procedure op die 8 beslissingen omvat: 2 ambtelijke en 6 rechterlijke. Uiteraard geldt de tweede fase slechts voor hen die in de eerste fase een tijdelijke vergunning hebben verkregen. Volgens schattingen van ligt ministerie zal dat ongeveer 30 procent van de totale instroom zijn. Dat betekent dus ook dat die bewuste 30 procent twee keer langs komt in de procedure: eerst voor een tijdelijke en vervolgens voor een niet-tijdelijke. Een tweede aspect van de nieuwe opzet is dat slechts één ambtelijke beslissing hoeft te worden genomen op het verzoek om een tijdelijke vergunning. Daarna is het woord aan de rechter(s). Feitelijk betekent dit dat de ambtelijke bezwaarfase wordt vervangen door het beroep op de rechter. Los van de vraag of de vreemdelingenkamers van de rechtbanken dat nu wel zo verstandig vinden, betekent dat in ieder geval dat de ambtelijke beslissing veel beter moet zijn onderbouwd dan momenteel het geval is. Dat betekent weer een toename van de behandeltijd van het eerste verzoek. Dat tijdverlies lijkt gecompenseerd te worden, omdat de bezwaarfase vervalt. Echter, rechters nemen - terecht - langer de tijd om een voorgelegde zaak te beoordelen dan ambtenaren. De rechter immers kan de laatste schakel zijn in de procedure, terwijl de ambtenaar weet dat hij dat per definitie niet is; ambtenaren mogen fouten maken, rechters niet.

Onderzoek wijst uit dat een, onmiskenbaar verband bestaat tussen de lengte van de asielprocedure, en het aantal, asielverzoeken. Dat wil zeggen dat de instroom van het aantal asielzoekers toeneemt naarmate de lengte van de procedure toeneemt. Het mechanisme laat zich als volgt verklaren. Normaal gesproken zal iemand die bij een loket moet zijn, inschatten bij welk loket hij het snelst aan de beurt is. Een aardige vuistregel daarbij is de lengte van de wachtrij: hoe korter de wachtrij, hoe sneller hij aan de beurt zal zijn. Iets dergelijks gebeurt in de supermarkt als de keuze voor een kassa moet worden gemaakt.

In de asielprocedure speelt echter precies het omgekeerde van dit mechanisme een rol. De asielzoeker is slechts geïnteresseerd in veiligheid, dat is immers de belangrijkste reden waarom hij is gevlucht. Omdat de uitkomst van de asielprocedure voor een individuele asielzoeker onbekend is en zelfs aanmerkelijk kan verschillen per loket, zal hij geneigd zijn om de langste wachtrij uit te zoeken opdat hij in ieder geval tijdens het wachten in veiligheid is. Overigens wordt de keuze voor een wachtrij in het merendeel van de gevallen niet door de asielzoeker zelf gemaakt, maar door een al dan niet commerciële reisagent.

Zo bezien zal het effect van de nieuwe wet volstrekt tegenovergesteld zijn aan hetgeen ermee wordt beoogd. Dat zal te zijner tijd op nieuw aanleiding geven tot de roep om nieuwe en vooral striktere regelgeving. En op die roep zal men zeer waarschijnlijk niet lang hoe ven wachten.